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湖北省仙桃市人民检察院

完善不批准逮捕权监督机制的思考

时间:2013-01-16 来源:仙桃市人民检察院 访问量:

    不批准逮捕权是相对批准逮捕权而言的,是由我国法律明文规定的,《中华人民共和国刑事诉讼法》第六十八条、第七十条分别规定了有权作出不批准逮捕决定的机关是人民检察院,对不逮捕决定不服可以要求复议和提请复核的机关是公安机关,同时《人民检察院刑事诉讼规则》第八十九条对人民检察院应当作出不批准逮捕的决定或者不予逮捕的几种情形予以了规定,对不批捕的几种情形通俗归纳为以下几类:存疑不捕、相对不捕、绝对不捕。不逮捕权的行使是创造和谐社会,维护人权的一项重要措施,是对国家强制力的约束,是对有关当事人的权利的保障,它防止了强制措施的滥用,体现了公平和正义。但是笔者通过对近几年来本地不批捕率的调查和接待的有关投诉、信访案件反映的内容进行了分析,不批捕率呈逐年上升趋势,当事人对不批捕案件的投诉、信访率也相应出现了上升趋势。为此,笔者认为,为防止司法权的滥用,确实做到既维护犯罪嫌疑人的人身自由权,又保障其他当事人的合法权益,强化对不批捕权的监督是必不可少的。 

    一、不逮捕案件比率上升的原因 

    笔者通过对所在检察院近三年来的不批捕案件进行了统计分析:2010年至2012年三年间,不捕案件占受理提请批准逮捕案件的比率分别是11%、12.5%、16%。不批捕案件比率呈逐年上升趋势。导致不捕案件比率上升的原因有以下几点: 

    (一)法律规定导致不捕案件数量一定程度的上升。刑事诉讼法规定了检察机关对提请逮捕的刑事案件只能作出逮捕或不逮捕的决定,对于证据不足的案件,检察机关一律按照证据不足决定不予逮捕,且这类案件在不捕案件中占有较大的比率。 

    (二)检察机关内部考核制度导致不捕案件数量上升。有些地方检察机关在考核业务工作中标准定得高,对检察机关批准逮捕的案件,起诉后若被法院判处缓刑,则视为案件存在质量问题。我国刑法第七十二条明确规定:对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子,根据犯罪分子的犯罪情节和悔罪表现,适用缓刑确实不致再危害社会的,可以宣告缓刑。根据这一规定和考核标准,办案人员对于有可能是判处三年以下有期徒刑的案件,在适用逮捕这一强制措施时就慎之又慎,只要犯罪嫌疑人认罪,情节相对轻微的案件,多数是作出不捕的决定,从而导致不捕案件比率上升。 

    (三)检察机关自身原因导致不捕案件比率上升。检察机关内部对检察人员办错案出台了相关的条例、规定予以惩罚,《国家赔偿法》对检察机关作出错误逮捕决定的案件时赔偿的主体明文规定为作出逮捕决定的检察机关,这些法律和条例等导致检察人员由于害怕办错案自身要被追责、单位要需要赔偿,从而对逮捕条件掌握得过严,可捕可不捕的一律不捕、证据不足的一律不捕,导致不捕案件比率上升。 

    二、对不批准逮捕权实行监督的现状 

    检察机关作为法律监督机关,在监督别人的同时自身由谁来监督一直是一个备受关注的问题。只有实现内外部监督的有机结合,才能保证公正执法。然而作为检察机关的一个重要部门--侦查监督部门,对其在行使是否批准逮捕权力方面的监督一直是力度小、效果差。主要表现在: 

    (一)外部监督缺乏力度。第一、虽然宪法赋予了人大对检察机关进行监督的权力,《中华人民共和国刑事诉讼法》赋予了公安机关有要求复议和提请复核的权力,人民监督员制度赋予了人民监督员对自侦案件适用强制措施是否适当的监督权。但是人大的监督是一个全面监督,不可能面面俱到,且是事后监督;而公安机关本着搞好公、检两家的关系,放人比逮捕造成错案的几率要少得多和不得罪人的做法,很少对不批准逮捕的案件申请复议和提请复核,通过对近几年来办理的刑事案件来看,对不批准逮捕案件申请复议的比率几乎为零;人民监督员仅局限于自侦案件进行监督,其监督范围太窄。第二、被害人无监督权。在审查批捕阶段,被害人不享有任何诉讼权利,即使是最基本的信息即人民检察院作出的不批准逮捕决定也无须告知被害人。被害人知情权的缺失,导致其无法通过法定途径了解案件的进展情况以及强制措施的执行情况等,而有些不批捕案件涉及到被害人的权利没有得到保障时被害人却没有申请复议或复核的权利。第三、上级机关和政法系统的案件质量评查机制属事后监督,监督效果不理想。每年,上级机关和政法系统都要组织一到两次的案件质量检查和评查活动,但这些活动都是在案件审查处理完结后的评查,是一种事后监督行为,虽然评查过程中有可能发现案件的处理显失公正,但是其纠正的过程极其复杂、缓慢,达不到立竿见影的效果。 

    (二)内部监督因受多种因素制约而显得监督疲软。主要表现在以下几个方面:第一、上级机关和本单位的考核机制限制了对不批捕案件的监督。前面笔者就考核机制造成不批捕案件上升的原因进行了分析,当监督机制与考核标准相冲突时内部监督就如同一句空口号,只能说给人听,却不能做给人看。第二、审查期限限制了监督权的行使。《中华人民共和国刑事诉讼法》第六十九条第三款规定:人民检察院应当自接到公安机关提请批准逮捕书后的七日以内,作出批准逮捕或者不批准逮捕的决定……。这明确界定了检察机关对提请逮捕的案件审查期限只有七天。在当前案多人少的情况下,办案人员需要超负荷地工作,才能保障案件在法定的期限内审结,不出现超期的情况,在没有时间的条件下,纵使享有监督权限的部门也不可能在审查期限届满后违法进行监督。第三、立法规定过于模糊,导致行使监督权的操作性差。《中华人民共和国刑事诉讼法》第六十七条规定:人民检察院审查批准逮捕犯罪嫌疑人由检察长决定。重大案件应当提交检察委员会讨论。虽然规定此条款的本意是加强监督,确保司法公正。然而,法律、司法解释没有对重大、疑难案件的范围作出一个明确的界定,导致在实际操作中出现因人而异、因地而异的现象。笔者通过对基层检察院提交检察委员会讨论的案件的了解,公诉部门提交讨论的拟不起诉的案件在99%以上,而侦查监督部门提交检察委员会讨论的案件所占比率微乎其微。检察委员会对不批捕案件基本上没有行使监督权。第四、监督者分工不明,导致监督不力。法律规定了检察委员会为一个监督部门,但范围窄,仅限于对重大疑难案件。纪检监察部门虽然是一个监督部门,但因没有法律、法规对其监督什么、何时监督、采取何种手段监督进行规定,最终出现的状况是有举报、投诉就调查处理,达不到防范于未然,保护干警的作用;案件管理中心虽然负有责任对案件的进出口把好关,但就目前各地的实际情况来看,都只能做到对程序的合法性进行监督,对实体处理的监督因受诸多条件约束而流于形式。 

    三、完善对不批准逮捕权监督的几点建议 

    笔者认为,为维护司法公正,切实践行“立法为公、执法为民”的宗旨,强化对不批捕权的监督是有必要性的。笔者建议从以下几个方面完善对不批捕权的监督。 

    一是从立法方面对外部监督加以完善。 

    第一、以立法或司法解释的形式明确界定相对不捕的范围(即“没有社会危害性,没有逮捕必要”的范畴),便于司法实践中具有可操作性。对犯罪嫌疑人具有以下情形之一的,可以认为没有逮捕必要:1.属于预备犯、中止犯等法律规定应当减轻或者免除刑罚等犯罪行为的;2.主观恶性较小的初犯、偶犯,共同犯罪中的从犯、胁从犯,犯罪后自首、有立功表现或者积极退赃、赔偿损失、确有悔罪表现的;3.过失犯罪的嫌疑人,犯罪后有悔罪表现,积极赔偿损失的;4。因民间纠纷引发的伤害等案件,犯罪嫌疑人在犯罪后向被害人赔礼道歉、赔偿损失,取得谅解的;5.未成年人犯罪或者在校学生犯罪,本人有悔罪表现,其所在学校、社区、居民(村民)委员会有监护、帮教条件的;6犯罪嫌疑人系老年人或者残疾人,身体状况不适宜羁押的;7.应当逮捕,但患有严重疾病,或者是正在怀孕、哺乳自己婴儿的妇女的;8.其他无逮捕必要的情形。 

    第二、除现行法律规定的公安机关对不批准逮捕案件可以要求复议外,增加被害人对侵害其权益的不批捕案件申请复议或者复核的权利。特别是对于以赔偿损失、取得谅解作为条件而做出相对不批捕的案件,赔偿是否达到被害人希望的标准,被害人是否表示谅解以及谅解是否是其真实意思的表示 ,直接影响着对犯罪嫌疑人做出的不批捕措施是否恰当。增加被害人的复议或复核权,有利于维护社会和谐,维护司法公正。 

    第三、增加适用附条件不批捕的条款。新刑事诉讼法增设了对未成年人犯罪的几类情况可以作出附条件不起诉的条款。笔者认为,从保护人权,维护社会和谐的角度出发,也可以考虑增设附条件不批捕条款。对符合逮捕的证据条件和量刑条件的犯罪嫌疑人,可能在三年有期徒刑以下量刑,在突出审查逮捕的必要性要件时进行不羁押风险评估,通过综合考察犯罪嫌疑人的犯罪情节、个人表现、帮教条件等因素,确定对其适用不批捕决定的风险度,对风险度较小的,可以认为暂无逮捕必要,从而作出不予批准逮捕决定。但在作出决定后,应加强跟踪考察,主要是加强逮捕必要性的动态审查,跟踪犯罪嫌疑人在改变强制措施后的表现,一旦发现存在违反取保候审或监视居住规定的情形且情节严重,立即转变为逮捕措施。附条件不捕所附加的“条件”就是被不捕的犯罪嫌疑人必须严格地遵守取保候审或监视居住的规定。这样一来,通过对附条件不捕后的动态审查,最大限度地减少了羁押,在保障了犯罪嫌疑人权益的同时强化了对犯罪嫌疑人的约束,降低了不捕的风险。 

    二是通过完善检察机关内部的规章制度来加强对不批捕权的监督。 

    第一、完善检察委员会议事规则,对提交检察委员会讨论的重大、疑难案件的范围进行细化。明确几类案件在做出不批准逮捕的决定前,必须提交检察委员会讨论,如以下几种情形:①在本地区造成恶劣影响,群众反映强烈的案件;②严重影响民生民计的案件;③刑法第十七条规定的已满十四周岁未满十六周岁的应当负刑事责任的八类案件:故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投毒。笔者认为,对第③点中规定的八种犯罪行为应当是严厉打击,故排除故意伤害致人重伤系因民间纠纷引发的,如赔偿且取得谅解,从维护和谐社会的角度可考虑不捕,其他的犯罪行为除犯罪嫌疑人自身有重大疾病不能收监外均应列入逮捕的范畴。笔者从近几年来检察院办理的不捕案件中了解到检察机关对部分贩卖毒品的犯罪嫌疑人以情节较轻,没有社会危害性而不需要逮捕为由予以释放。笔者认为对此类案件以情节较轻作为不捕的理由有曲解刑法立法的本意,本身毒品犯罪历来属于严厉打击对象,不管贩卖成功与否,也不管毒品的多少,均应接受处罚,同时贩卖毒品罪没有情节较轻的规定,只有一般情节和情节严重之说,对此类案件决定不予逮捕有放纵犯罪的嫌疑。加强对这八类案件的监督有利于维护社会的和谐与稳定。 

    第二、完善不批捕案件的审查机制。对于拟提出不批准逮捕意见的案件,明确要求在受案后的3-4天内由案件承办人向部门负责人提出,部门负责人经审查认为案件承办人建议正确的,即向分管检察长或检察长提出不批准逮捕建议;分管检察长或检察长认为建议正确的,方可决定作出不批捕决定,对于属于必须提交检察委员会讨论的几类案件,还必须经检察委员会讨论决定。这样,从程序上较为规范地保证了不批准逮捕案件的质量。 

    第三、加强不批准逮捕案件文书的说理性。近年来,检察系统对不起诉决定书一直强调要重在说理,笔者认为对不批捕案件也应加强其说理性。对不构成犯罪的不捕,属于实体终结处理,应向当事人全面说理,围绕事实、证据、法律进行释疑,解除当事人的疑惑;对无逮捕必要不捕,应重点围绕“无逮捕的必要性”向当事人特别是被害人说理,因为是够罪不捕,不需要对犯罪事实和证据累述;对证据不足的不捕,说理时不宜透露证据情况,但应当征求当事人的意见。 

    第四、完善案件的备案制度。现行案件的报备仅限于自侦案件,对一般刑事案件没有明确规定。笔者认为,对于决定不批捕的案件应当一律向上级检察机关报备审查。在对案件作出不批捕决定的当日应当将不批捕决定书和说理文书上报上级机关审查,上级检察机关认为不批捕决定错误的,可以要求下级检察机关撤销该决定,这样强化上级检察机关对下级的监督,确保了案件的质量关。 

    三是强化检察机关自身部门之间的监督作用。 

    第一、强化自侦部门对侦查监督部门、公诉部门对侦查监督部门的监督。自侦部门对侦查监督部门决定不批准逮捕的自侦案件,认为该决定不当的,应当及时就事实与证据和侦查监督部门沟通,提出应当逮捕的理由,必要时双方可就各自的意见分别进行说理,提交检察委员会讨论;公诉部门案件承办人在审查案件时发现侦查监督部门适用不批捕决定错误的,应当经科室讨论后提交检察长或检察委员会决定。 

    第二、强化纪检监察部门的监督作用。一直以来纪检监察部门奉行的是有举报、信访就调查处理,实行的是事后监督。但这种监督方式显然不适应当前开展的惩治和预防腐败风险工作的需要,要实现监督关口前移,对重要部门加强监督。侦查监督部门作为检察机关的一个重点部门,批捕或不捕是其一项重要职责,为确保职权公正行使,不仅要靠检察人员的自身素质,同时还需要监察部门的监督。笔者认为,应当赋予纪检监察部门对不捕案件的监督权。对于不捕案件应当一律纳入监督范围,没有提交检察委员会讨论的不捕案件在作出决定后移送公安机关执行前1-2日,应当将提请逮捕意见书、不捕决定书和不捕案件说理书一并交监察部门备查,监察部门审查后认为不捕决定错误的,可以报检察长决定召开检察委员会讨论;同时在审查中发现存在违纪违法苗头和风险的,可以通过诫勉谈话、警示教育,保障检察队伍的纯洁性和执法的公正性。 

    第三、强化案件管理中心对案件质量的把关作用。案件管理中心的职责之一就是严格审查案件,把好案件的进出口关。在当前人员不够的情况下,案件管理中心对案件的进出口关仅限于形式上的审查,即程序审查。要把好最后一道出口关,笔者认为,要做到以下几点:一是必须强化人员配备。要安排业务精通、爱岗敬业的业务骨干充实到案件管理中心,确保发现问题准、解决问题能力强。二是赋予案件管理中心工作人员一定权限。对于加盖院章,以检察院名义出口的案件如决定逮捕或不捕案件、起诉或不起诉、移送上级机关的案件、民事、行政抗诉案件等,案件管理中心的人员一律要重新审查,对于错误决定逮捕或不捕、文书制作不规范、法律条款引用错误等情形,案件管理中心有权要求办案部门作出说明或更正错误,涉及重大错误的情况,可以提请检察长决定要求办案部门重新审查处理。  

作者:仙桃市人民检察院

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